Thèse centrale : le droit international reste indispensable. Sans volonté politique, dissuasion crédible et mécanismes de protection concrets, il ne peut toutefois garantir à lui seul la sécurité d’un État.
Des assurances qui ne sont pas devenues un bouclier
Washington, Maison-Blanche, 22 novembre 1994. Le président américain Bill Clinton rencontre le président ukrainien Leonid Koutchma. Clinton salue publiquement la décision de l’Ukraine de se défaire de son arsenal nucléaire et d’adhérer au Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires.
Le 5 décembre 1994, l’Ukraine, les États-Unis, le Royaume-Uni et la Russie signent le mémorandum de Budapest. En lien avec la renonciation ukrainienne aux armes nucléaires soviétiques restées sur son territoire, l’Ukraine reçoit des assurances de sécurité. Celles-ci comprennent le respect de son indépendance, de sa souveraineté et de ses frontières existantes, ainsi que l’engagement de s’abstenir de menacer d’employer la force ou de l’employer.
À l’époque, cette démarche semble contribuer à un avenir européen plus sûr. Le système international doit montrer que la sécurité peut reposer sur des règles et des engagements, et pas uniquement sur la puissance militaire.
L’histoire prend une autre tournure. En 2014, la Russie occupe la Crimée et lance une agression armée dans l’est de l’Ukraine. En février 2022, elle déclenche une invasion à grande échelle. L’État qui avait garanti le respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine viole lui-même ces principes.
La guerre détruit des villes, pousse des millions de personnes à fuir et tue des militaires comme des civils. Les pertes humaines sont immenses. Cette tragédie ne concerne pas seulement l’Ukraine : elle met à l’épreuve tout le système international de sécurité.
Le mémorandum de Budapest : plus que des promesses rompues
Le mémorandum de Budapest n’équivaut pas au traité de l’OTAN sur la défense collective. Il contient des assurances de sécurité, mais pas de garantie automatique d’assistance. Il n’obligeait notamment pas les États-Unis ou le Royaume-Uni à entrer militairement en guerre contre l’agresseur en cas d’attaque.
Un État attaqué peut donc espérer un soutien diplomatique, des sanctions et des condamnations internationales, tout en restant confronté à un adversaire beaucoup plus puissant militairement. Le problème fondamental est là : des assurances internationales ne sont pas la même chose qu’une protection militaire garantie.
Après la dissolution de l’Union soviétique, le troisième arsenal nucléaire mondial se trouvait sur le territoire ukrainien. Le contrôle opérationnel, les structures de commandement et les infrastructures techniques étaient toutefois complexes. Il serait inexact d’affirmer que l’Ukraine aurait pu continuer à exploiter seule tout cet arsenal, sans difficultés techniques et politiques majeures. Mais ignorer la leçon stratégique serait tout aussi erroné : renoncer à un potentiel nucléaire sans disposer d’un système de dissuasion fiable comporte des risques à long terme.
En l’absence de mécanismes de protection concrets, l’efficacité des accords internationaux dépend largement de la volonté politique de leurs signataires.
Washington : quand les priorités politiques influencent la sécurité d’un partenaire
La politique américaine sous Donald Trump montre combien les décisions de politique étrangère peuvent dépendre d’intérêts politiques et économiques.
Une ordonnance de la Maison-Blanche du 16 octobre 2026 met en œuvre le Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act. Elle prévoit une hausse de 500 % des taux de droits de douane sur les marchandises provenant de Russie. Des droits supplémentaires de 100 % sont prévus sur les marchandises provenant des cinq principaux pays importateurs de pétrole brut et de gaz naturel russes si ceux-ci effectuent de nouveaux achats après le 18 octobre. Les marchandises des cinq principaux pays facilitant le contournement des sanctions pétrolières contre la Russie sont également visées. L’ordonnance prévoit expressément des exceptions et des dérogations.
Dans le même temps, le président déclare ne pas appliquer, au nom de l’intérêt national des États-Unis, de nombreuses dispositions de la loi concernant les droits de douane, les sanctions et les restrictions. L’ordonnance précise aussi que les sanctions antérieures prises dans le cadre d’autres décrets présidentiels restent en vigueur. Elle combine donc de nouvelles mesures tarifaires et de larges dérogations. Cela ne signifie ni que toutes les décisions américaines sont dirigées contre l’Ukraine ni que l’aide américaine a été entièrement interrompue. Cela montre cependant combien les politiques de sécurité et de sanctions peuvent dépendre de décisions politiques.
Cette dépendance est particulièrement importante pour l’Ukraine. Les livraisons d’armes, les renseignements, le financement et le soutien politique peuvent influencer directement la situation sur le champ de bataille. Aucun État ne devrait fonder sa sécurité à long terme uniquement sur la bonne volonté d’un autre pays, même s’il s’agit de la plus grande puissance militaire du monde.
Un partenariat solide exige prévisibilité, continuité et capacité d’apporter une aide concrète en temps de crise. De simples déclarations politiques ne suffisent pas.
L’ONU : le droit international sans moyens d’exécution suffisants
La Charte des Nations Unies interdit la menace ou l’emploi de la force contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique d’un État. Cette interdiction est l’un des piliers du droit international moderne.
Mais que se passe-t-il lorsque l’auteur présumé d’une violation du droit est lui-même membre permanent du Conseil de sécurité ? Le 25 février 2022, la Russie oppose son veto à un projet de résolution relatif à l’attaque contre l’Ukraine. Onze membres du Conseil soutiennent le texte; le veto d’un membre permanent empêche son adoption.
Au début de mars, l’Assemblée générale adopte une résolution condamnant l’agression et appelant la Russie à mettre fin à la violence et à retirer ses troupes d’Ukraine. Cette démarche est importante sur le plan diplomatique, mais elle ne met pas fin aux combats et ne crée pas de mécanisme d’exécution militaire.
L’Assemblée générale peut rassembler des positions communes, adopter des résolutions et exercer une pression politique. Le Conseil de sécurité dispose de pouvoirs plus étendus en matière de paix et de sécurité, mais le droit de veto des membres permanents limite son action lorsque l’un d’eux est lui-même partie au conflit.
Le problème n’est pas l’absence de droit international. Il n’existe plutôt aucun mécanisme universel capable de contraindre automatiquement et efficacement une puissance nucléaire à respecter les règles. L’ONU demeure une plateforme importante pour la diplomatie, l’aide humanitaire et la coopération. Son appartenance et ses résolutions ne remplacent toutefois pas la défense nationale.
La force militaire, fondement matériel de la dissuasion
La guerre contre l’Ukraine repose une question fondamentale : qu’est-ce qui dissuade réellement un agresseur d’attaquer ? Les traités, la diplomatie et les liens économiques sont importants, mais ne garantissent pas la paix en toutes circonstances.
Si un gouvernement est prêt à violer les normes internationales et juge acceptable le coût attendu d’une attaque, les déclarations seules peuvent ne pas suffire. La sécurité nationale exige donc une base matérielle : des forces armées opérationnelles, une défense aérienne et antimissile moderne, une industrie de défense performante, une production stable de munitions, du renseignement et une défense contre les cyberattaques, ainsi qu’une économie, un approvisionnement énergétique et des infrastructures critiques résilients.
Ces capacités doivent faire comprendre à un agresseur potentiel qu’une attaque ne lui offrira pas une victoire facile et qu’elle aura un coût élevé. Il faut distinguer le soutien symbolique de la capacité réelle à se défendre. Une résolution n’intercepte aucun missile et une déclaration diplomatique n’arrête aucun blindé.
L’Ukraine ne prouve pas que le droit international est inutile. Elle montre qu’il ne peut garantir à lui seul la survie d’un État sans volonté politique et sans capacité de défendre ses principes.
Armes nucléaires : dissuasion ou nouveau piège ?
Les armes nucléaires restent parmi les instruments les plus puissants de la dissuasion stratégique. Leur possession peut obliger un adversaire à prendre en compte le risque de pertes inacceptables en cas d’attaque directe. Cela ne signifie pas pour autant qu’elles constituent une solution universelle pour tous les pays.
Elles entraînent des coûts financiers et technologiques immenses, comportent des risques d’accident et d’escalade et peuvent inciter d’autres États à développer leurs propres arsenaux. Elles ne protègent pas automatiquement contre les cyberattaques, le sabotage, la pression économique, la déstabilisation intérieure ou les provocations militaires limitées.
La dissuasion nucléaire suppose un stockage sûr, des vecteurs fiables et une direction ainsi qu’un contrôle responsables. Elle ne fonctionne que si l’adversaire juge une éventuelle réaction crédible et si l’État garde la maîtrise de son arsenal.
La leçon stratégique n’est donc pas que chaque pays devrait acquérir des armes nucléaires. Le désarmement et la non-prolifération doivent plutôt s’accompagner de mécanismes de sécurité efficaces. Lorsqu’un État renonce à des moyens de dissuasion nucléaire, les risques à long terme doivent être évalués sérieusement et d’autres formes de protection rendues crédibles.
Pour préserver le régime de non-prolifération, le renoncement aux armes nucléaires ne doit pas laisser un État sans défense face à une agression. Sinon, les États pourraient juger leurs propres capacités militaires plus fiables que les assurances internationales. Cela minerait toute la logique de la non-prolifération nucléaire.
Ce que la communauté internationale doit retenir
Le cas ukrainien impose plusieurs tâches fondamentales aux États démocratiques.
Premièrement, il faut distinguer clairement les assurances politiques des obligations de défense définies par le droit. Les États qui limitent leurs capacités militaires doivent savoir quelle aide concrète ils peuvent attendre.
Deuxièmement, les accords de sécurité devraient définir des procédures de réaction, des responsabilités et des mécanismes de consultation clairs. Dans la mesure du possible, les formes de soutien devraient être convenues à l’avance.
Troisièmement, les institutions internationales ont besoin de réformes qui rendent plus difficile le blocage des réponses collectives à une agression. La tâche est ardue : modifier la Charte des Nations Unies exige un large soutien, tandis que les privilèges des membres permanents sont profondément ancrés dans l’ordre international.
Quatrièmement, les États doivent investir dans leur propre défense et leur résilience, au lieu de déléguer toute la responsabilité aux organisations internationales ou à leurs partenaires.
Enfin, le droit international doit rester le fondement des relations entre États. L’abandonner reviendrait à retourner dans un monde où le droit du plus fort remplace ouvertement le droit. Préserver les principes juridiques demande toutefois davantage que des déclarations : il faut aussi les protéger dans la pratique.
La Suisse : la sécurité est un travail permanent
À la lumière de l’expérience ukrainienne, la Suisse est particulièrement instructive. Elle mise traditionnellement sur la neutralité permanente, ses propres capacités de défense, la stabilité institutionnelle et une politique étrangère prévisible.
La situation de sécurité de la Suisse ne peut être assimilée à celle de l’Ukraine, dont le territoire subit une invasion militaire à grande échelle. Cela ne signifie pas pour autant que la sécurité suisse soit garantie une fois pour toutes.
Le 18 septembre 2026, le Conseil fédéral a adopté la Stratégie de politique de sécurité 2026. Elle comprend dix objectifs et 46 mesures pour renforcer la résilience, protéger la population et les infrastructures critiques et développer les capacités de défense. Les autorités citent la guerre d’agression russe contre l’Ukraine, les menaces hybrides et les dépendances critiques parmi les facteurs d’un environnement plus incertain.
L’approche suisse ne signifie pas que le pays renonce à sa neutralité ou considère le droit international comme insignifiant. Elle associe plutôt la neutralité à la volonté de protéger son territoire, de développer ses capacités de défense et de coopérer avec des partenaires dans le domaine de la sécurité.
La neutralité n’est pas un bouclier magique. Elle s’inscrit dans une politique étatique concrète, fondée sur des institutions stables et des structures capables de défendre le pays. La sécurité de la Suisse dépend aussi de la stabilité de l’Europe et des régions qui l’entourent.
La Suisse dispose d’institutions fonctionnelles, d’une stratégie de sécurité claire et d’un environnement pacifique qui diffère nettement des conditions imposées à l’Ukraine. Son gouvernement ne compte pourtant pas uniquement sur des circonstances favorables : il se prépare à un monde plus instable.
Tous les États peuvent en tirer une leçon, quelle que soit leur taille, leur prospérité, leur situation géographique ou leur statut politique. Le droit international fixe les règles de conduite des États. La diplomatie aide à prévenir les conflits et les alliances peuvent renforcer la sécurité. Mais la protection d’un État reste une responsabilité que celui-ci doit assumer avec des partenaires fiables.
Conclusion
L’Ukraine a payé un prix extraordinairement élevé pour le fossé entre les assurances internationales et la protection réelle. Le monde ne peut pas faire comme si cette expérience ne le concernait pas.
Si le XXIe siècle doit rester une époque de droit international et ne pas revenir à un droit illimité du plus fort, les violations des normes internationales doivent avoir des conséquences réelles. Les États qui renoncent aux armes de destruction massive ne doivent pas être privés de moyens de protection fiables.
Sinon, la leçon de Budapest ne sera pas comprise comme la preuve que le désarmement peut rendre le monde plus sûr, mais comme un avertissement : aucun État ne doit confondre la promesse de sécurité avec la capacité réelle de la garantir.