Tesi centrale: il diritto internazionale resta indispensabile. Senza volontà politica, deterrenza credibile e meccanismi concreti di protezione, tuttavia, non può garantire da solo la sicurezza di uno Stato.
Garanzie che non sono diventate uno scudo
Washington, Casa Bianca, 22 novembre 1994. Il presidente statunitense Bill Clinton incontrò il presidente ucraino Leonid Kuchma. Clinton lodò pubblicamente la decisione dell’Ucraina di rinunciare al proprio arsenale nucleare e di aderire al Trattato di non proliferazione delle armi nucleari.
Il 5 dicembre 1994 Ucraina, Stati Uniti, Regno Unito e Russia firmarono il Memorandum di Budapest. In relazione alla rinuncia ucraina alle armi nucleari sovietiche rimaste sul suo territorio, l’Ucraina ricevette garanzie di sicurezza. Tra queste figuravano il rispetto della sua indipendenza, sovranità e dei confini esistenti, nonché l’impegno a non minacciare né usare la forza.
All’epoca la decisione appariva come un contributo a un futuro europeo più sicuro. Il sistema internazionale avrebbe dovuto dimostrare che la sicurezza poteva poggiare anche su regole e obblighi, non soltanto sulla forza militare.
La storia prese un’altra direzione. Nel 2014 la Russia occupò la Crimea e avviò l’aggressione armata nell’Ucraina orientale. Nel febbraio 2022 lanciò l’invasione su vasta scala. Lo Stato che aveva garantito il rispetto della sovranità e dell’integrità territoriale dell’Ucraina violò esso stesso quei principi.
La guerra ha distrutto città, costretto alla fuga milioni di persone e ucciso militari e civili. Le perdite umane sono enormi. Non è soltanto una tragedia ucraina: è una prova per l’intero sistema internazionale di sicurezza.
Il Memorandum di Budapest: più che promesse infrante
Il Memorandum di Budapest non equivaleva al trattato NATO di difesa collettiva. Conteneva garanzie di sicurezza, ma non una garanzia automatica di assistenza. In particolare, non obbligava Stati Uniti e Regno Unito a entrare militarmente in guerra contro l’aggressore in caso di attacco.
Uno Stato aggredito può quindi sperare in sostegno diplomatico, sanzioni e condanne internazionali e trovarsi comunque di fronte un avversario militarmente molto più forte. Il problema fondamentale è proprio questo: le garanzie internazionali non equivalgono a una protezione militare garantita.
Dopo la dissoluzione dell’Unione Sovietica, sul territorio ucraino si trovava il terzo arsenale nucleare più grande al mondo. Il controllo operativo, le strutture di comando e le infrastrutture tecniche erano però complessi. Sarebbe inesatto sostenere che l’Ucraina avrebbe potuto continuare a gestire da sola l’intero arsenale senza notevoli ostacoli tecnici e politici. Sarebbe altrettanto sbagliato ignorare la lezione strategica: rinunciare al potenziale nucleare senza un sistema credibile di deterrenza comporta rischi a lungo termine.
Se mancano meccanismi concreti di protezione, l’efficacia degli accordi internazionali dipende in larga misura dalla volontà politica dei Paesi firmatari.
Washington: quando le priorità politiche influenzano la sicurezza di un partner
La politica statunitense sotto Donald Trump mostra quanto le decisioni di politica estera possano dipendere da interessi politici ed economici.
Un’ordinanza della Casa Bianca del 16 ottobre 2026 attua il Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act. Prevede un aumento del 500 per cento delle aliquote doganali sui beni provenienti dalla Russia. Sono previsti ulteriori dazi del 100 per cento sui beni provenienti dai cinque maggiori Paesi importatori di petrolio greggio e gas naturale russi, se questi effettuano nuovi acquisti dopo il 18 ottobre. Riguarda anche i beni dei cinque Paesi che più facilitano l’elusione delle sanzioni sul petrolio russo. L’ordinanza prevede espressamente eccezioni e rinunce all’applicazione.
Allo stesso tempo, il presidente dichiara che, nell’interesse nazionale degli Stati Uniti, non applicherà numerose disposizioni della legge in materia di dazi, sanzioni e restrizioni. L’ordinanza precisa inoltre che restano in vigore le precedenti sanzioni adottate con altri ordini presidenziali. Combina quindi nuove disposizioni tariffarie con ampie deroghe. Ciò non significa che tutte le decisioni americane siano dirette contro l’Ucraina o che il sostegno statunitense sia stato interrotto del tutto. Mostra però quanto la politica di sicurezza e delle sanzioni dipenda dalle decisioni politiche.
Questa dipendenza è particolarmente rilevante per l’Ucraina. Forniture di armi, informazioni di intelligence, finanziamenti e sostegno politico possono influire direttamente sulla situazione sul campo. Nessuno Stato dovrebbe basare la propria sicurezza a lungo termine soltanto sulla buona volontà di un altro Paese, neppure della maggiore potenza militare al mondo.
Un partenariato solido richiede prevedibilità, continuità e la capacità di fornire un aiuto concreto in una crisi. Le sole dichiarazioni politiche non bastano.
L’ONU: diritto internazionale senza strumenti sufficienti per farlo rispettare
La Carta delle Nazioni Unite vieta la minaccia o l’uso della forza contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di uno Stato. Questo divieto è uno dei pilastri del diritto internazionale moderno.
Che cosa accade, però, quando il presunto autore di una violazione è a sua volta membro permanente del Consiglio di sicurezza? Il 25 febbraio 2022 la Russia pose il veto a un progetto di risoluzione sull’attacco contro l’Ucraina. Undici membri del Consiglio sostennero il testo; il veto di un membro permanente ne impedì l’adozione.
All’inizio di marzo l’Assemblea generale approvò una risoluzione che condannava l’aggressione e chiedeva alla Russia di cessare la violenza e ritirare le truppe dall’Ucraina. Fu un atto diplomaticamente importante, ma non fermò i combattimenti e non creò un meccanismo di imposizione militare.
L’Assemblea generale può riunire posizioni comuni, adottare risoluzioni ed esercitare pressione politica. Il Consiglio di sicurezza dispone di poteri più ampi in materia di pace e sicurezza, ma il diritto di veto dei membri permanenti ne limita la capacità d’azione quando uno di loro è parte del conflitto.
Il problema non è che il diritto internazionale non esista. Manca piuttosto un meccanismo universale che possa obbligare automaticamente e in modo affidabile una potenza nucleare a rispettare le regole. L’ONU resta una piattaforma importante per la diplomazia, gli aiuti umanitari e la cooperazione. L’appartenenza all’organizzazione e le sue risoluzioni, tuttavia, non sostituiscono la difesa nazionale.
La forza militare come base materiale della deterrenza
La guerra contro l’Ucraina ripropone una domanda fondamentale: che cosa dissuade davvero un aggressore dall’attaccare? Trattati, diplomazia e legami economici sono importanti, ma non garantiscono la pace in ogni circostanza.
Se una leadership è disposta a violare le norme internazionali e considera accettabile il costo previsto di un attacco, le sole dichiarazioni possono non bastare. La sicurezza nazionale ha bisogno di una base concreta: forze armate operative, difesa aerea e antimissile moderna, industria della difesa efficiente, produzione stabile di munizioni, intelligence e difesa informatica, oltre a un’economia resiliente, approvvigionamenti energetici sicuri e infrastrutture critiche protette.
Queste capacità devono far capire a un potenziale aggressore che l’attacco non porterà a una vittoria facile e avrà un costo elevato. Occorre distinguere il sostegno simbolico dalla capacità effettiva di difendersi. Una risoluzione non intercetta missili; una dichiarazione diplomatica non ferma una colonna di carri armati.
L’Ucraina non dimostra che il diritto internazionale sia inutile. Dimostra che, senza volontà politica e capacità di difenderne i principi, il diritto internazionale non può garantire da solo la sopravvivenza di uno Stato.
Armi nucleari: deterrenza o nuova trappola?
Le armi nucleari restano tra gli strumenti più potenti della deterrenza strategica. Il loro possesso può costringere un potenziale avversario a considerare il rischio di perdite inaccettabili in caso di attacco diretto. Ciò non significa che siano una soluzione universale per ogni Paese.
Comportano costi finanziari e tecnologici enormi, rischi di incidenti ed escalation e possono spingere altri Stati a sviluppare propri arsenali. Inoltre non proteggono automaticamente da attacchi informatici, sabotaggi, pressioni economiche, destabilizzazione interna o provocazioni militari limitate.
La deterrenza nucleare richiede stoccaggio sicuro, vettori affidabili e una gestione e un controllo responsabili. Funziona soltanto se l’avversario considera credibile una possibile reazione e lo Stato mantiene un controllo sicuro del proprio arsenale.
La lezione strategica non è dunque che ogni Paese debba acquisire armi nucleari. Il disarmo e la non proliferazione devono invece essere accompagnati da meccanismi di sicurezza efficaci. Quando uno Stato rinuncia a strumenti di deterrenza nucleare, i rischi di lungo periodo devono essere valutati seriamente e le alternative di protezione rese credibili.
Per preservare il regime di non proliferazione, la rinuncia alle armi nucleari non deve lasciare uno Stato indifeso di fronte a un’aggressione. In caso contrario, gli Stati potrebbero giudicare le proprie capacità militari più affidabili delle garanzie internazionali, minando l’intera logica della non proliferazione nucleare.
Che cosa deve imparare la comunità internazionale
Il caso ucraino pone agli Stati democratici alcuni compiti fondamentali.
Primo: le garanzie politiche devono essere distinte chiaramente dagli obblighi di difesa definiti dal diritto. Gli Stati che limitano le proprie capacità militari devono sapere su quale aiuto concreto possono contare.
Secondo: gli accordi di sicurezza dovrebbero definire procedure di risposta, responsabilità e meccanismi di consultazione chiari. Ove possibile, le forme di sostegno dovrebbero essere concordate in anticipo.
Terzo: le istituzioni internazionali hanno bisogno di riforme che rendano più difficile bloccare le risposte collettive a un’aggressione. È un compito arduo: modificare la Carta delle Nazioni Unite richiede ampio sostegno, mentre i privilegi dei membri permanenti sono profondamente radicati nell’ordine internazionale.
Quarto: gli Stati devono investire nella propria difesa e resilienza, invece di delegare ogni responsabilità alle organizzazioni internazionali o ai partner.
Infine, il diritto internazionale deve restare il fondamento dei rapporti tra gli Stati. Abbandonarlo significherebbe tornare a un mondo in cui il diritto del più forte sostituisce apertamente il diritto. Ma difendere i principi giuridici richiede più delle dichiarazioni: occorre proteggerli anche nella pratica.
La Svizzera: la sicurezza è un lavoro costante
Alla luce dell’esperienza ucraina, la Svizzera offre spunti particolari. Tradizionalmente punta sulla neutralità permanente, sulle proprie capacità di difesa, sulla stabilità istituzionale e su una politica estera prevedibile.
La situazione di sicurezza della Svizzera non è paragonabile a quella dell’Ucraina, il cui territorio è colpito da un’invasione militare su vasta scala. Ciò non significa tuttavia che la sicurezza svizzera sia garantita per sempre.
Il 18 settembre 2026 il Consiglio federale ha adottato la Strategia di politica di sicurezza 2026. Comprende dieci obiettivi e 46 misure per rafforzare la resilienza, proteggere la popolazione e le infrastrutture critiche e sviluppare le capacità di difesa. Le autorità indicano la guerra di aggressione russa contro l’Ucraina, le minacce ibride e le dipendenze critiche tra i fattori che rendono più incerto il contesto di sicurezza.
L’approccio svizzero non significa che il Paese rinunci alla neutralità o consideri irrilevante il diritto internazionale. Collega invece la neutralità alla volontà di proteggere il proprio territorio, sviluppare capacità di difesa e collaborare con partner in materia di sicurezza.
La neutralità non è uno scudo magico. Funziona nell’ambito di una politica statale concreta, sostenuta da istituzioni stabili e strutture capaci di difendersi. La sicurezza della Svizzera dipende inoltre dalla stabilità dell’Europa e delle regioni vicine.
La Svizzera dispone di istituzioni funzionanti, di una strategia di sicurezza chiara e di un ambiente pacifico, ben diverso dalle condizioni in cui vive l’Ucraina. Il governo svizzero, tuttavia, non si affida soltanto a circostanze favorevoli: si prepara a un mondo più instabile.
È un insegnamento importante per tutti gli Stati, indipendentemente da dimensioni, ricchezza, posizione geografica o status politico. Il diritto internazionale definisce come gli Stati dovrebbero agire. La diplomazia aiuta a prevenire i conflitti e le alleanze possono rafforzare la sicurezza. Ma proteggere il proprio Stato resta una responsabilità da assumere insieme a partner affidabili.
Conclusione
L’Ucraina ha pagato un prezzo straordinariamente alto per il divario tra garanzie internazionali e protezione effettiva. Il mondo non può fingere che questa esperienza non lo riguardi.
Se il XXI secolo deve restare un’epoca di diritto internazionale e non tornare al diritto illimitato del più forte, le violazioni delle norme internazionali devono avere conseguenze reali. Gli Stati che rinunciano alle armi di distruzione di massa non devono rimanere privi di possibilità affidabili di protezione.
Altrimenti, la lezione di Budapest non sarà vista come prova che il disarmo può rendere il mondo più sicuro, ma come un avvertimento: nessuno Stato deve confondere la promessa di sicurezza con la reale capacità di garantirla.