Tese central: o direito internacional continua indispensável. Sem vontade política, dissuasão credível e mecanismos concretos de proteção, porém, não consegue garantir por si só a segurança de um Estado.
Garantias que não se tornaram um escudo
Washington, Casa Branca, 22 de novembro de 1994. O presidente dos EUA, Bill Clinton, reuniu-se com o presidente ucraniano, Leonid Kuchma. Clinton elogiou publicamente a decisão da Ucrânia de abandonar o seu arsenal nuclear e aderir ao Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares.
Em 5 de dezembro de 1994, a Ucrânia, os Estados Unidos, o Reino Unido e a Rússia assinaram o Memorando de Budapeste. No contexto da renúncia da Ucrânia às armas nucleares soviéticas que permaneciam no seu território, foram dadas garantias de segurança ao país. Entre elas estavam o respeito pela independência, soberania e fronteiras existentes da Ucrânia, bem como o compromisso de não ameaçar nem usar a força.
Na altura, o passo foi visto como uma contribuição para um futuro europeu mais seguro. O sistema internacional deveria demonstrar que a segurança podia assentar não só na força militar, mas também em regras e compromissos.
A história seguiu outro rumo. Em 2014, a Rússia ocupou a Crimeia e iniciou uma agressão armada no leste da Ucrânia. Em fevereiro de 2022, lançou uma invasão em grande escala. O Estado que tinha garantido a soberania e a integridade territorial da Ucrânia violou esses princípios.
A guerra destruiu cidades, obrigou milhões de pessoas a fugir e matou militares e civis, causando enormes perdas humanas. Não é apenas uma tragédia ucraniana: é um teste ao sistema internacional de segurança.
O Memorando de Budapeste: mais do que promessas quebradas
O Memorando de Budapeste não equivalia ao tratado de defesa coletiva da NATO. Continha garantias de segurança, mas não uma garantia automática de assistência. Em particular, não obrigava os Estados Unidos ou o Reino Unido a entrar militarmente em guerra contra o agressor caso a Ucrânia fosse atacada.
Assim, um Estado atacado pode esperar apoio diplomático, sanções e condenações internacionais e, ainda assim, enfrentar um adversário militarmente muito mais forte. Esse é o problema central: garantias internacionais não são o mesmo que proteção militar garantida.
Após a dissolução da União Soviética, o terceiro maior arsenal nuclear do mundo encontrava-se em território ucraniano. O controlo operacional, as estruturas de comando e a infraestrutura técnica eram, contudo, complexos. Seria incorreto afirmar que a Ucrânia poderia ter operado sozinha todo o arsenal, sem grandes obstáculos técnicos e políticos. Também seria errado ignorar a lição estratégica: renunciar ao potencial nuclear sem um sistema de dissuasão fiável envolve riscos a longo prazo.
Na ausência de mecanismos concretos de proteção, a eficácia dos acordos internacionais depende em grande medida da vontade política dos Estados signatários.
Washington: quando as prioridades políticas afetam a segurança de um parceiro
A política dos EUA sob Donald Trump mostra como as decisões de política externa podem ser moldadas por interesses políticos e económicos.
Uma ordem da Casa Branca de 16 de outubro de 2026 implementa a Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act. Prevê um aumento de 500 por cento nas taxas pautais sobre bens provenientes da Rússia. Prevê também taxas adicionais de 100 por cento sobre bens dos cinco maiores importadores de petróleo bruto e gás natural russos, caso façam novas compras depois de 18 de outubro. A ordem abrange igualmente bens dos cinco países que mais facilitam a evasão às sanções petrolíferas contra a Rússia. A própria ordem prevê expressamente exceções e dispensas.
Ao mesmo tempo, o presidente declara que numerosas disposições da lei relativas a tarifas, sanções e restrições não serão aplicadas no interesse nacional dos Estados Unidos. A ordem também indica que as sanções anteriores ao abrigo de outras ordens presidenciais continuam em vigor. Combina, portanto, novas regras pautais com exceções abrangentes. Isto não significa que todas as decisões dos EUA sejam dirigidas contra a Ucrânia nem que o apoio norte-americano tenha sido totalmente suspenso. Mostra, contudo, até que ponto as políticas de segurança e sanções podem depender de decisões políticas.
Esta dependência é especialmente relevante para a Ucrânia. O fornecimento de armas, informações dos serviços de inteligência, financiamento e apoio político podem influenciar diretamente a situação no campo de batalha. Nenhum país deve basear a sua segurança a longo prazo apenas na boa vontade de outro, mesmo que esse país seja a maior potência militar do mundo.
Uma parceria sólida exige previsibilidade, continuidade e capacidade para prestar ajuda concreta numa crise. Declarações políticas, por si só, não chegam.
A ONU: direito internacional sem meios suficientes para o fazer cumprir
A Carta das Nações Unidas proíbe a ameaça ou o uso da força contra a integridade territorial ou a independência política de qualquer Estado. Esta proibição é um dos pilares do direito internacional moderno.
Mas o que acontece quando o alegado infrator é também membro permanente do Conselho de Segurança? Em 25 de fevereiro de 2022, a Rússia vetou um projeto de resolução sobre o ataque à Ucrânia. Onze membros do Conselho apoiaram o texto, mas o veto de um membro permanente impediu a sua aprovação.
No início de março, a Assembleia Geral aprovou uma resolução que condenava a agressão e apelava à Rússia para pôr fim à violência e retirar as suas tropas da Ucrânia. A resolução teve importância diplomática, mas não travou os combates nem criou um mecanismo militar para a fazer cumprir.
A Assembleia Geral pode reunir posições comuns, aprovar resoluções e gerar pressão política. O Conselho de Segurança tem poderes mais amplos em matéria de paz e segurança, mas o veto dos membros permanentes limita a sua capacidade de agir quando um deles é parte no conflito.
O problema não é a inexistência do direito internacional. Falta, antes, um mecanismo universal que possa obrigar automática e eficazmente uma potência nuclear a cumprir as regras. A ONU continua a ser uma plataforma importante para a diplomacia, a ajuda humanitária e a cooperação. A adesão à organização e as suas resoluções, porém, não substituem a defesa nacional.
A força militar como base material da dissuasão
A guerra contra a Ucrânia volta a colocar uma questão fundamental: o que impede realmente um agressor de atacar? Tratados, diplomacia e relações económicas são importantes, mas não garantem a paz em todas as circunstâncias.
Se um governo está disposto a violar normas internacionais e considera aceitável o custo esperado de um ataque, as declarações podem não ser suficientes. A segurança nacional precisa, por isso, de uma base material: forças armadas prontas para o combate, defesa antiaérea e antimíssil moderna, uma indústria de defesa capaz, produção estável de munições, informações e ciberdefesa, bem como uma economia, abastecimento energético e infraestrutura crítica resilientes.
Estas capacidades devem deixar claro a um potencial agressor que um ataque não trará uma vitória fácil e terá um custo elevado. É preciso distinguir o apoio simbólico da capacidade real de defesa. Uma resolução não interceta um míssil; uma declaração diplomática não trava uma coluna de tanques.
A Ucrânia não prova que o direito internacional seja inútil. Mostra que, sem vontade política e capacidade para defender os seus princípios, ele não consegue garantir sozinho a sobrevivência de um Estado.
Armas nucleares: dissuasão ou uma nova armadilha?
As armas nucleares estão entre os instrumentos mais poderosos da dissuasão estratégica. A sua posse pode obrigar um adversário a considerar o risco de perdas inaceitáveis num ataque direto. Isso não significa, contudo, que sejam uma solução universal para todos os países.
Implicam custos financeiros e tecnológicos enormes, riscos de acidentes e de escalada, e podem incentivar outros Estados a desenvolver os seus próprios arsenais. Além disso, não protegem automaticamente contra ciberataques, sabotagem, pressão económica, desestabilização interna ou provocações militares limitadas.
A dissuasão nuclear exige armazenamento seguro, sistemas de lançamento fiáveis e comando e controlo responsáveis. Só funciona se o adversário considerar credível uma eventual resposta e o Estado conseguir controlar o seu arsenal em segurança.
A lição estratégica não é, portanto, que todos os países devam adquirir armas nucleares. O desarmamento e a não proliferação devem ser associados a mecanismos de segurança eficazes. Quando os Estados abdicam da dissuasão nuclear, os riscos a longo prazo têm de ser avaliados com seriedade e os outros meios de proteção devem tornar-se credíveis.
Para que o regime de não proliferação se mantenha, a renúncia às armas nucleares não pode deixar um Estado desprotegido perante uma agressão. Caso contrário, os Estados poderão considerar as suas próprias capacidades militares mais fiáveis do que as garantias internacionais. Isso enfraqueceria toda a lógica da não proliferação nuclear.
O que a comunidade internacional tem de aprender
O caso ucraniano coloca tarefas fundamentais aos Estados democráticos.
Primeiro, as garantias políticas devem ser claramente distinguidas das obrigações de defesa definidas juridicamente. Os Estados que limitam as suas capacidades militares precisam de saber com que assistência concreta podem contar.
Segundo, os acordos de segurança devem incluir procedimentos de resposta, responsabilidades e mecanismos de consulta claros. Sempre que possível, as formas de apoio devem ser acordadas antecipadamente.
Terceiro, as instituições internacionais precisam de reformas que dificultem o bloqueio de respostas coletivas à agressão. É difícil: alterações à Carta da ONU exigem amplo apoio, enquanto os privilégios dos membros permanentes estão profundamente enraizados na ordem internacional.
Quarto, os Estados devem investir na sua própria capacidade de defesa e resiliência, em vez de transferirem toda a responsabilidade para organizações internacionais ou parceiros.
Por fim, o direito internacional tem de continuar a ser a base das relações entre Estados. Abandoná-lo significaria regressar a um mundo em que a lei do mais forte substitui abertamente o direito. Preservar os princípios jurídicos exige mais do que declarações: também é preciso protegê-los na prática.
Suíça: a segurança exige trabalho permanente
À luz da experiência ucraniana, a Suíça é particularmente elucidativa. Tradicionalmente, baseia-se na neutralidade permanente, nas suas próprias capacidades de defesa, em instituições estáveis e numa política externa previsível.
A situação de segurança da Suíça não pode ser equiparada à da Ucrânia, cujo território é afetado por uma invasão militar em grande escala. Isso não significa que a segurança suíça esteja garantida para sempre.
Em 18 de setembro de 2026, o Conselho Federal aprovou a Estratégia de Política de Segurança 2026. Inclui dez objetivos e 46 medidas para reforçar a resiliência, proteger a população e a infraestrutura crítica e desenvolver as capacidades de defesa. As autoridades apontam a guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia, as ameaças híbridas e as dependências críticas como fatores de um ambiente mais incerto.
A abordagem suíça não significa que o país abandone a neutralidade ou considere o direito internacional irrelevante. Pelo contrário, combina a neutralidade com a vontade de proteger o território, desenvolver capacidades de defesa e cooperar com parceiros na área da segurança.
A neutralidade não é um escudo mágico. Faz parte de uma política estatal concreta, sustentada por instituições estáveis e estruturas capazes de defender o país. A segurança da Suíça também depende da estabilidade da Europa e das regiões vizinhas.
A Suíça dispõe de instituições funcionais, de uma estratégia de segurança clara e de um ambiente pacífico que difere bastante das condições enfrentadas pela Ucrânia. Ainda assim, o governo suíço não confia apenas em circunstâncias favoráveis: prepara-se para um mundo mais instável.
Esta é uma lição importante para todos os Estados, independentemente da dimensão, prosperidade, localização geográfica ou estatuto político. O direito internacional estabelece como os Estados devem agir. A diplomacia ajuda a prevenir conflitos e as alianças podem reforçar a segurança. Mas proteger o próprio país continua a ser uma responsabilidade a assumir em conjunto com parceiros fiáveis.
Conclusão
A Ucrânia pagou um preço extraordinariamente elevado pela distância entre garantias internacionais e proteção real. O mundo não pode agir como se essa experiência não lhe dissesse respeito.
Se o século XXI deve continuar a ser uma época de direito internacional, em vez de regressar ao domínio sem limites do mais forte, as violações das normas internacionais têm de produzir consequências reais. Os Estados que renunciam às armas de destruição em massa não podem ficar sem meios fiáveis de proteção.
Caso contrário, a lição de Budapeste não será entendida como prova de que o desarmamento pode tornar o mundo mais seguro, mas como um aviso: nenhum Estado deve confundir uma promessa de segurança com a capacidade real de a garantir.